Los esquemas de participación público-privada son uno de los instrumentos a los que se ha recurrido con mayor frecuencia para financiar la obra y servicios públicos en el modelo neoliberal. Este esquema de financiamiento se difundió desde inicios de la última década del siglo pasado hasta nuestros días.
Felipe Soto • 27 de junio de 2019 •
Los esquemas de participación público-privada son uno de los instrumentos a los que se ha recurrido con mayor frecuencia para financiar la obra y servicios públicos en el modelo neoliberal. Este esquema de financiamiento se difundió desde inicios de la última década del siglo pasado hasta nuestros días. En los siguientes párrafos señalamos cómo, mediante los esquemas de participación público-privada, el Estado cedió al sector empresarial sus funciones para decidir de forma soberana qué, cómo y cuándo es necesaria la construcción de obra pública y la prestación de servicios, favoreciendo así el interés privado sobre el interés público y todo a costa del presupuesto federal; pero también reseñamos cómo este esquema favorito del modelo neoliberal esta llegando a su fin, ante los nefastos resultados obtenidos tanto en México como en prácticamente todos los países que adoptaron dicho esquema y en los que ahora se hace evidente que los beneficios solo han sido para el sector empresarial privado y los costos para el sector público.
La falsa justificación del financiamiento de obras y servicios públicos vía proyectos público-privados
Origen y justificación del modelo PPP. En los inicios de la expansión del modelo neoliberal, hacia 1992, surgió en Gran Bretaña un modelo de asociación entre el sector público y el sector privado que se presentó como una solución distinta a la empresa pública que tradicionalmente había sido fundamental para el desarrollo de la infraestructura y los servicios de interés social. En ese entonces y hasta ahora, la participación del sector privado en los proyectos públicos se ha tratado de justificar como una forma de resolver un problema de escases de recursos del gobierno para atender la necesidad de dotar con obras de infraestructura donde más se necesitan. Este esquema fue conocido en su origen como Iniciativa de Financiamiento Privado (PFI).
La campaña de descrédito en contra del sector público. La adopción en varios países de este esquema de asociación, incluyendo México, se debió, en parte, por la presión que ejerce la idea una insuficiencia financiera, absoluta o relativa, del sector público para atender por sí mismo determinados proyectos del interés de la sociedad y, por otra, a la penetración de una cultura que privilegia el criterio de que la empresa privada es el único que debe considerarse para evaluar el éxito de proyectos públicos, que solo el sector privado puede tener altos índices de eficiencia, administrativa, tecnológica y de rentabilidad financiera1, mientras que, por el contrario, señalan que cualquier emprendimiento de la empresa pública está destinado al fracaso en virtud de que desconoce las reglas del mercado, las normas de la competencia y carece de una disciplina presupuestal, entre otras causas.
El posicionamiento del sector privado en áreas estratégicas. Durante los últimos cinco lustros en México el esquema PPP y similares, en temas que concierne al Estado, ha penetrado no solo en el sector de obra y servicios, sino también en otros sectores estratégicos como es el energético, el alimentario, el tecnológico, el educativo, el de la banca de desarrollo, y en el de seguridad, entre otros; también es importante reconocer que este esquema privatizador de la función pública, ha sido aprovechado por no pocas organizaciones de la llamada sociedad civil, con pobres o nulos resultados para el interés público, así como por organismos autónomos de regulación, dirigidos por representantes de los propios regulados.
La usurpación de la función del Estado. A lo largo de estos más de 25 años de experiencia con este modelo ahora denominado esquema de participación público-privada (PPP), empresa pública privada (EPP) Asociaciones Público-Privadas (APP) o farmouts (empleados en explotaciones de recursos naturales, por ejemplo, hidrocarburos), ahora se ha puesto al descubierto que su verdadero propósito es aprovechar la aplicación de uno de los principios fundamentales del modelo neoliberal: la usurpación de las funciones del Estado en favor de las empresas del sector privado.
La entrega del poder del Estado y sus consecuencias. El posicionamiento de la empresa privada en las funciones del Estado Mexicano se ha debido entre otras razones, al haber cedido a ésta el poder de decisión respecto a qué hacer mediante iniciativas no solicitadas (PNS), como hacerlo, bajo que esquema de financiamiento y como evaluar los proyectos del sector público con criterios privados. Al gobierno prácticamente solo se le asignó la función de avalar la necesidad de los proyectos, a proporcionar una parte del financiamiento y, en última instancia a responsabilizarse de su rescate cuando la realidad muestra que los estudios de factibilidad técnica económica y financiera, elaborados totalmente por la empresa privada, no tienen sustento y que solo tienen la finalidad de conseguir el financiamiento en la bolsa de valores y en los fondos de inversión, mediante bonos avalados por el gobierno, mismos que ante el fracaso de la rentabilidad financiera, tiene que pagar tarde o temprano.
La corrupción es aglutinante de los actores en el modelo PPP. Es conveniente señalar, además, que el esquema PPP facilitó una ilegal vinculación entre los actores en puestos de decisión tanto del sector público como del sector privado, que sostuvieron este esquema por conveniencias económicas personales y de grupo y no, desde luego, por un interés en el desarrollo del país y en el bienestar de la sociedad en su conjunto. En este contexto, el aglutinante de las partes del andamiaje que soportan este esquema es la corrupción como se ha demostrado en este 2019.
Fracaso del esquema PPP para los propósitos sociales del Estado. En México como en casi todos los países que operan bajo el modelo neoliberal el esquema PPP y similares, se llegó a considerar como “mejor práctica”, para resolver la falta de recursos para financiar proyectos del sector público y hasta una Ley (2012) se promulgó para dar certeza jurídica al sector privado. La verdad es que estos supuestos beneficios para el sector público distan mucho de ser ciertos. Una importante cantidad de proyectos realizados, durante más de 3 lustros, bajo este esquema de participación público-privada en varios estados del país (principalmente con asociaciones con la española OHL y empresas mexicanas como HIGA)2, terminaron siendo rescatados o costosamente cancelados con la consiguiente afectación al erario público y lo que es peor, sin los beneficios de interés para la sociedad, ya que este no fue su criterio de evaluación y decisión; el fracaso de las carreteras bajo este esquema que tuvieron que ser rescatadas por el sector público, hasta dos veces, es uno de los ejemplos más evidentes. Pero no solo carreteras, también construcción de edificios de la administración pública, así como hospitales y agua potable entre otros que derivan en un buen negocio privado sin riesgos, que garantiza utilidades a largo plazo, a la vez que compromete recursos públicos durante décadas.
El fracaso de este modelo de financiamiento para el sector público se hace evidente. Resulta paradójico que en Gran Bretaña (GB) donde surgió por primera vez la APP y en España, uno de los primeros países que adoptó dicho esquema, ahora se señale que dicho esquema es erróneo, que no resuelve el problema de la falta de recursos para financiar la obra y servicios públicos, sino que, por el contrario, incide negativamente en el erario de los gobiernos. En GB la Oficina de Control Presupuestal (NAO) del parlamento británico concluyó que las obras bajo esquema PPP ha resultado más caras que tomando deuda pública y que enfrentará pérdidas millonarias por la bancarrota de la empresa (Carrillón) como consecuencia de sobrecostos en tres proyectos, dos hospitales y una autopista; la NAO advierte sobre los fiascos de iniciativas de APP a la luz de los fracasos en GB, España y Argentina, entre otros países como en Francia, Irlanda, Grecia, etc.3, 4, 5
Ahora se recomienda no impulsar esquemas de participación público-privada. Recientemente en un duro informe del Tribunal de Cuentas Europeo (UE) “Asociaciones público-privadas en la UE: Deficiencias generalizadas y beneficios limitados”, critica contundentemente la participación del sector privado en proyectos de infraestructura y servicios públicos, recomendando a los miembros de la Unión Europea que ya no se promuevan el modelo público-privado, argumentando insuficiencias generalizadas, gastos ineficaces, falta de transparencia, retrasos y sobrecostos; el informe señala que desde 1990 las multinacionales privadas han hecho 1749 proyectos con apoyo de recursos públicos apoyando negocios de multinacionales privadas (336 mm€).6
La potestad del Estado para decidir, qué, cuándo y cómo desarrollar la infraestructura y servicios públicos
El modelo de financiamiento PPP es incompatible con la política antineoliberal. Los esquemas de participación público-privada no debieran ser aplicados para el desarrollo de la infraestructura y servicios públicos en México, si es que se quiere establecer la congruencia de la política antineoliberal del nuevo gobierno. Los sobre costos financieros y sociales, actuales y para los próximos años, que nos han dejado los proyectos PPP llevados en los regímenes anteriores, han dejado una amarga experiencia que no debe replicarse por el bien del interés de la sociedad en el país.
La recuperación de la rectoría del Estado en el desarrollo del país. La facultad inalienable del Estado para conducir el desarrollo del país, implica recuperar su capacidad de decidir en forma soberana la mejor forma de instrumentar los proyectos de auténtico interés público, sin ceder al sector privado su funciones y responsabilidades consignadas en la Constitución, en favor del interés general de la sociedad en su conjunto; la participación de la iniciativa privada, nacional y extranjera, en el desarrollo de la infraestructura y los servicios públicos se deben circunscribir a las limitaciones y normatividad que impida su intervención directa en la conducción de la política económica del país.
Fortalecimiento de las capacidades de planeación del gobierno federal. La posibilidad de que el estado mexicano pueda desempeñar eficazmente su función de conductor del desarrollo de la obra pública, requiere de la reconstrucción de sus propias instancias de planeación en sus dependencias sectoriales, ya que durante la etapa neoliberal fueron prácticamente desaparecidas; la planificación de lo debe construirse de infraestructura de comunicación y para la prestación de servicios públicos, es preciso que responda a criterios que conduzcan a la formulación y evaluación de proyectos de inversión con criterios que privilegien el análisis de costo beneficio social. Empleo de la banca de desarrollo para fines de apoyo a proyectos estratégicos.
Ejercer el poder del Estado para negociar con el sector privado. El estado y sus instituciones son el más poderoso agente económico, por ello en un cambio sustantivo en su relación con el sector privado debe hacer valer su importancia en la negociación con el sector empresarial donde este participe acatando las normas del sector público. Las empresas privadas solo serían prestadoras de servicios, por lo que tendrían una utilidad razonable sin que se involucren en la propiedad o usufructo de la obra pública.
No a las iniciativas no solicitadas. El fortalecimiento del poder de decisión del Estado, frente a las presiones de las empresas privadas, requiere de una política que imponga un rechazo contundente a recibir y dar curso a propuestas de proyectos públicos que no sean concebidos previamente por el gobierno federal y contenidos en una cartera de proyectos estratégicos debidamente priorizados en función de criterios de rentabilidad social.
No a organismos autónomos que definan la política publica en el desarrollo de la infraestructura y servicios de interés social. Es conveniente, por los riesgos que representan, que no se promuevan la participación de organismos autónomos que se asumen como únicos expertos en la materia, cuando en realidad están creado, para su provecho, un mercado donde no precisamente existen necesidades o problemas que prometen resolver y todo a costa del erario federal.
Desarrollo tecnológico propio del sector público, susceptible de valorización comercial. El desarrollo tecnológico (nuevos materiales) y capacitación técnica (sistemas constructivos de vanguardia y mejoras operativas en servicios públicos) en los centros de investigación que financia el Estado, puede crear y mejorar las capacidades de los ingenieros que laboran en el sector público. Esto contribuiría a eliminar la dependencia de empresas que justifican su abusiva participación en proyectos público-privados, argumentando que solo ellas tienen la capacidad técnica, de supervisión y administrativas de grandes obras públicas.
Es necesario explorar nuevas formas de participación de la iniciativa privada en proyectos públicos, sin que el Estado pierda el control de los proyectos. Además de que la empresa privada puede ser invitada solo a proporcionar servicios que, por alguna razón justificada, no conviene que los haga el sector público. Es conveniente explorar otras formas de asociación, como por ejemplo, la creación de empresas mixtas desarrolladoras de infraestructura y/o de servicios públicos, figura que existe en la Ley actual y que se conformaría condicionando a que por lo menos el 51% de las acciones sea de capital público, mismo que puede ser aportado en efectivo, en especie, valorizando la tecnología desarrollada con apoyo de los centros de investigación financiados por el Estado, la elaboración de los estudios de factibilidad técnica, económica y financiera, estudios ambientales, aportación de terrenos federales, estudios geológicos y, además, estimando un valor a la aportación de mercados cautivos, así como el costo social que implica el financiamiento de la banca de desarrollo. Los riesgos y utilidades serían compartidas de acuerdo a las aportaciones de capital de cada una de las partes.
Considerando lo reseñado en los párrafos anteriores, es imperante evitar en México la aplicación del esquema de financiamiento público-privado (y similares), en el desarrollo de la infraestructura pública y la prestación de los servicios de interés social y, en cambio, la exploración de nuevas formas para la realización de proyectos públicos sin incurrir en los riegos inherentes a la participación privada sin restricciones, además, se debe impedir ceder las funciones del Estado a organismos autónomos privados que, como ahora, siempre estarán presionando para promover los proyectos públicos que responden a sus intereses. Simultáneamente a estas precauciones, es necesario recuperar y fortalecer las capacidades de planeación, tecnológicas y técnicas, así como administrativas en las dependencias del sector público, que sustenten la recuperación del control del Estado en proyectos de grandes obras de infraestructura y la prestación de servicios públicos.
Notas
1 Soto, Felipe. Criterios de Análisis y Evaluación de Proyectos Estratégicos en el Nuevo Gobierno. Centro de Estudios Estratégicos. 14-02-2019.
2 10 casos de corrupción muy, pero muy cercanos al poder político. Sin Embargo, sección economía. noviembre de 2015.
3 Los PPP, de proyecto mimado a advertencia global. BAE, Negocios, 2018.
4 A principios de 2018 el gobierno español anunció el rescate de una decena de autopistas por quiebra y asumió las deudas por un importe cercano a los 2.400 millones de euros; ese mismo año, el gobierno de Argentina colocó en espera todos los proyectos de asociación público-privada, debido a que estos proyectos derivaron en un importante aumento de la deuda pública no reflejada en las cuentas nacionales.
5 Argentina paraliza proyectos de infraestructura en asociación público-privada. Valora Analitik. 2018.
6 Gamaza, Ricardo. Demoledor informe de la UE contra la injerencia privada en el sector público. Público, Economía. Sevilla 30/03/2018.
Referencias
https://www.sinembargo.mx/12-11-2015/1548005
https://www.publico.es/economia/tribunal-cuentas-europeo-opone-financiacion-privada-sector-publico.html
https://www.baenegocios.com/suplementos/Los-PPP-de-proyecto-mimado-a-advertencia-global-20180422-0037.html
https://www.valoraanalitik.com/2018/12/19/argentina-paraliza-proyectos-de-infraestructura-en-asociacion-publico-privada/